政府购买社会组织公共服务仍处初始阶段

　　当前，政府购买社会组织服务已经试验多年，但由于尚处于初级阶段，改进发展的空间依然很大，这是第27期壹号社群线下沙龙的判断。
　　1月7日晚，新年第1期（总27期）壹号社群线下沙龙于市图书馆召开以“社会组织在政府购买服务中遇到的问题”为主题的沙龙，现将相关观点总结如下。

存在的问题
购买资金来源复杂，购买主体杂乱，工作的规范性不足
　　政府购买服务有的来自于财政资金、有的来源于福彩公益金、有的来自于慈善基金会（虽然严格上不是政府资金，但惯性上以为是）。来自于福彩公益金对于项目的使用领域有严格限制，一般须围绕“安老、助残、扶幼、济困”的范围。也有的政府购买服务的自己来自于相关部门、群众团体拉来的社会赞助或部门国企收入。虽然资金来源五花八门，但基本都是从政府的口子出来的，广义上说属于公共资金的范畴。
　　来源不同，要求自然也不一样，有的要求必须走招投标流程、有的是内部评审、有的还是办公会议定。有的要求市区都要匹配资金，如市公益招投标项目、慈善基金会资助公益项目。这导致了政府购买服务的资金来源上存在很大的不确定性，以及由之产生的发言权问题，即区里出钱，区里就要有发言权，并倾向于指定自己区内的机构做。
　　目前，大多数政府购买社会组织公共服务并没有进入全市统一采购平台，大量小于招标金额（如很多区规定是30万以上、当然历年来这个数字在不断下降）的项目实际上掌握在不同部门、街镇手中。政府部门的自由裁量权过大，仍需进一步的规范。
　　政策层面也存在不符合社会规律的规定。社会组织参与公共服务是新的工作领域，但相关招投标政策照抄企业招投标，导致社会组织如果严格按照标书操作就不可能生存，而不得不造假。主要表现在，项目款只能用于项目，不能养人，也不能有利润，这是沙龙中大家集中有争议的问题。对社会组织来说，这是逼着造假，仍然将成本倒拆进项目去，不这样就无法生存。用工的项目化，导致社会组织不能建立起薪酬体系，也就不能将一流的人才留在公益领域，有的人招进来也留不住。专家、志愿者可以付人头费，只有专家、志愿者是做不好这个项目的，是专业的员工、社工在做服务，这理应也是人头费，但不让放进经费预算中。很多项目如果按照严格的支出条目，往往造成一边缺钱，一边又花不完，只好多搞活动，买很多礼品送给受助对象。

政府相关部门过度介入，影响了招投标的公正
　　政府相关部门还有惯性思维。有的政府相关部门行政思维的惯性转不过来，把“转职能”理解为甩包袱、甩责任，而相应的权力仍想掌控在自己手里，因为过分介入招投标过程，从而影响招投标的客观公正。有如下现象发生：
　　一是评选内定现象。区有关部门、街镇的操作空间大，因为项目由他们报上来，需求他们提，项目他们报，他们对于结果的影响力有时候是决定性的，给谁中标有时候就成了走走过场，招标代理平台就成了打“酱油”。一些项目在投标前已经有了合作意向单位，并且还传了出去，使招投标流于形式。
　　二是操作“阴阳”项目。在市公益招投标过程中，有的政府部门为了完成配套资金额要求，而将自己项目包装成招投标项目，将以往交给事业单位、自己发育的社会组织的项目资金和市公益招投标相配套，变相套取上级拨款、提高自己工作的经费。因为明面上是项目，暗地里其实是另一个项目，如某区有个老年人精神文化项目，实际上是养居委会的政府常规预算，因为财政预算不能在账面上做得太多，干脆就以公益招投标的面目出现。但如果中标单位不是内定的那个的话，也要逼这个组织就范，否则什么都不配合，从而引发上访、打官司等荒唐事件。
　　三是做甩手掌柜。当前，政府购买社会组织公共服务的双方责任角色都不清晰，相关机制都不完善的情况下，将购买服务简单化操作，过早将业务甩给招标代理机构之后，缺乏过程管理，极易产生很多不利于行业发展的结果。有的代理招标平台根据不熟悉社会领域，也会请来操作。对于招投标平台的工作失误，听之任之。对于有的社会组织中标了还可以层层转包等现象，缺乏监管。
　　四是随意性大。目前，绝大多数采购意向缺乏标准文本，价格说明、目的说明、服务基本保障的指标元素等等都没有涉及，政府部门多不根据综合报价原则审议价格合理性，直接从1个总价、1次答辩来判断项目谁来运营，低价者中标，但并不一定是最好的机构。评标流程中，没有项目需求方――居民的参与。立项缺乏科学性，有一些区、街道拍脑袋想招标项目，目标是不科学，要求很随意。如阳光之家残疾人服务，一个街道提出了5000人次，但是按照社工的服务效率，是做不到这个目标的。评估的随意性，产生了外行评估内行的现象，如请上海立信会计学院来做评估，但他们偏财务规范否，台帐、成效他们都不看的，所以评估结果也不准确。

招投标平台的能力弱，工作水平低
　　当前，社会服务项目招标代理机构少，且行业没有任何工作细则，因此，目前的代理招投标机构业务能力严重不足，工作水平低下，无法为政府部门提供专业意见。主要问题有：
　　一是代理招标机构不懂社会组织。除了静安、浦东两区有不错的代理机构，其他区县几乎没有此类机构，有的社会组织碰到过用工程招标机构来做代理招标的情况。因为不专业，所以对于什么样的单位可有资格承接业务，没有细化的要求，更提不出专业化的意见。
　　二是在操作不科学。对于参与招投标的组织没有初审，大家都可以参加，但有的不专业的机构，即使中标了也做不好。发出的标书不科学，政府购买服务的条款不够细化，很多内容不科学，框架依旧停留在无法操作的情况。项目周期太短。项目太短了不符合社会规律，大多项目一年一招，一年就要重新评选，服务单位无保障、用工人员不稳定，造成严重就业问题，会影响到社会组织的可持续发展。
　　三是缺乏职业素养。作为第三方平台，经常发生泄密等违反职业素养的低级错误，有的平台将投标文件透露给其他竞标者，引发争端。有的机构私自改投标文件，如标书中提出服务500人，但出来的招标书是2000人，是私自改的，爱做不做，提前没有沟通。实际上，社会组织不可能服务到2000人，只好降低服务标准，但最终评估不管你那一套，只看你是否最终做到，不跟你讲道理。

负能量不断累积，制度文明（社会资本）受到影响
　　好的制度让坏人变好人，不好的制度让好人变坏人，本来是社会美誉度很高的社会组织，因为参与招投标后，不得不造假，产生了不少负面影响。某事业单位领导参加了评估后说“你们社会组织都是骗子！”为什么这么说，因为现在的某些标书，写标书的自己都不信，评委也不信，大家都是骗来骗去。
　　好多的公益从业者在参与了招投标，整个人都不好了。第一次投标，非常认真，结果输给了潜规则，第二次，又输了，再后面就逼着研究如何潜规则，这也是比较普遍的。这样长此以往，极易导致行业从业人员职业素养的下降。

问题的产生
　　一是思想在转，配套制度跟不上。存在的问题是，一是上头思想早就转了，但是下面的思想跟不上；二是思想上都通了，就是该交给社会的交给社会，让社会力量参与公共服务，但是相关的配套，还跟不上，充分说明我们的此项工作仍处于初级阶段。
　　二是参照系清晰，但各方面能力跟不上。招投标的参照系，一是企业招投标，这么多年下来了，已经比较规范了，但拿来就用，没有考虑到社会服务的复杂性和社会组织的独特性就易出问题；二是参照国外经验。因此，大家都知道该朝那方面发展，但是整体的工作水平跟不上，如缺少专业社会服务领域的招投标平台机构，政府对这个领域也不熟，具体工作人员也缺乏经验等，这些都导致了诸多问题的产生。
　　三是行政化思维惯性仍然强大。转职能、交给社会力量是大趋势，但是行政化思维有个惯性，还是想管、想控；更多的是相关领导能力不足，用GDP思维搞社会服务，就易导致指标横行，百千万工程，数字好看但无实际效果；用管控思维搞社会服务，就易导致不尊重社会规律，思维僵化，将社会组织吓死，将项目做死。购买社会组织服务的背后是利益格局的调整，必然会触及一些传统格局人的利益。比如说，以前是街道自己定的事，结果收上去了；以前是自己信任的组织，现在要换成外来的了；一时还适应不了，还是习惯于干涉掌控。

对策与建议
依法推进政府购买社会组织服务
　　徐加良教授认为，在一意见《政府购买社会组织服务的实施意见》，三目录：《转变政府职能事项目录》、《政府购买社会组织服务目录》、《社会组织具备承接政府职能转移和购买服务资质目录》之外，建议将实施意见上升为法律，制定《政府购买社会组织公共服务条例》，同时增加两目录：《第三方评估机构承接评估服务资质目录》、《政府购买社会组织服务价格目录》。
不断提升流程科学化水平
　　一是政府决策的科学化水平。立项科学，有标准文本，并广泛征求被服务者、社区意见；尊重社会规律，理性看待社会组织“利润”；杜绝低价者得、一次评估，引入全面评估。科学选择招投标代理机构、评估机构，杜绝外行评估内行现象的发生。
　　二是操作流程的科学化水平。使整个过程公开、公正、透明，并接受社会监督，使最好的机构能够有机会做更多的服务业务。
大力培育支持专业机构发展
　　一是大力培育支持招投标代理机构，解决专业性不够的问题。
　　二是大力培育支持第三方评估机构发展，解决社会服务成效的正确评价问题。
　　三是大力培育有一定规模、有服务品牌的社会服务组织，降低单个项目的运营成本，使有限的财政投入产生更大的社会效益。

　　本文由闫加伟、杨磊、周圣君撰写，费葭，杨磊，周圣君，顾霖，李洁，李茹，曹萌，沈夏萍，韩巍，耿小梅，张春艳，李宗克，刘青琴，吴磊，苑莉莉，卫伟，张云亨等出席当天沙龙并有精彩分享。