构建多层次多主体的养老保险体系

　党的十九届五中全会公报中强调要“健全多层次社会保障体系”“实施积极应对人口老龄化国家战略”。养老保险体系是社会保障体系的重点和核心。同其他省份一样，安徽已建立机关和事业单位工作人员养老保险、城镇企业职工养老保险、城乡居民养老保险三大主要养老保险制度，成效显著，但多元养老保险制度并存也带来养老保险财务可持续性等问题。为了使养老保险长期健康发展，必须深化改革，建立多层次多主体的养老保险体系。

　　一是以中央政府为主体的基础养老保险。该层次养老保险的责任主体是中央政府，资金来源主要以中央财政预算为主。获取该层次养老金的资格是公民资格，即只要是中国公民，年龄达到法定退休年龄，就有资格领取基础养老金。由于这一层次的养老保险覆盖所有老年公民，且无需对享受者做经济状况调查，资金也主要由中央政府负担，因此，该层次的养老保险待遇水平不宜过高，并结合当地的财政状况最终决定。在城乡居民社会养老保险中，中央提供的基础养老金水平为每人每月88元，全国统一标准，遵行公平原则。安徽省各地在中央的基础上增加10～67元不等，达到每人每月98～145元不等的标准。当前各级财政对城乡居民提供的基础养老金，对企业职工养老保险基金补贴以及对机关事业单位退休职工提供的部分养老金，均具有基础养老金的性质。

　　二是以地方政府为主体的老年救助金。该层次养老的责任主体仍然是政府，但以地方政府为主，由财政预算负责筹集所需的主要救助资金。获取该层次救助金的资格也仍然是公民资格，但与第一层次不同的是，获取老年救助金要进行经济状况调查，即只有收入或生活水平低于某一特定水平的老年人才有资格获得。《安徽省人民政府办公厅关于制定和实施老年人照顾服务项目的实施意见》明确要求“完善社会救助制度，确保所有符合条件的老年人按规定纳入最低生活保障、特困人员救助供养等社会救助制度保障范围”。当前各级民政部门对贫困老年人的救助资金具有该层次养老保障的性质。通过全面落实该层次的老年社会救助，使老年人“应救尽救”。

　　三是以雇主和雇员为出资主体的强制性养老保险。该层次养老保险的目标人群是劳动者，出资主体是雇主和雇员，法律强制规定用人单位和劳动者必须依法参加。该层次养老保险采取社会化管理和运营，政府只负有规范立法和监管职责，不应承担财政补贴责任。当前城镇企业职工养老保险基本上类同于这一层次养老保险，但不同之处在于，由于当前养老保险体系构成较为单一，政府在其中既承担了管理责任，也承担了养老基金财政补贴和兜底责任。该层次未来的改革应该是弱化政府责任，并最终退出，强化社会保险性社会组织的功能和责任。

　　四是以雇主和雇员为出资主体的补充养老保险，即职业年金。该层次养老保险雇主和雇员是自愿参与而非被强制的，通过税收优惠政策鼓励雇主和雇员参与补充养老保险。养老保险基金可以采取商业资本运营、社会化运营或大型企业的独立运营等多种多样的基金运管模式。大型企业或某些经营性行业可以成立专门机构运营为本单位或本行业职工建立的企业年金，机关事业单位可以为本单位或本行业职工建立职业年金，中小企业或社会组织也可以按照相关的法律规定为本单位职工建立职业年金。职业年金可以以合同的方式由社会化运营机构负责一定地区或某些行业的养老基金的运管和保值增值，也可以以合同的方式委托商业资本机构运营。安徽已于2004年制订了《关于建立企业年金制度的实施意见》，并于2016年制订了《机关事业单位职业年金办法》，已评选出中国人寿养老保险公司、工商银行等10余家职业年金计划受托人。但企业年金相对机关事业单位年金发展较慢，且主要集中于一些大型国有企业，涉及企业职工数量有限。应在完善机关事业单位职业年金的同时，进一步采取措施，鼓励更多企业为职工建立企业年金；加强对计划受托人的基金投资监管，确保基金保值增值，保障职业年金所有者的权益，化解其养老风险。

　　五是以自愿为基础的个人养老资产的筹建和开发。该层次养老保险的构建主要着眼于个人，通过税收优惠政策，鼓励个人为自己老年时筹建个人养老用资产或对老年人资产予以开发为其养老所用。前者主要体现为建立个人养老储蓄账户，后者主要体现为“以房养老”。对于前者，全国层面的政策还有待出台，安徽也尚无该方面的政策。在个人养老储蓄账户构建过程中，可规定每人每年向个人账户存入的最高免税限额，并严格限制该账户资金只能用于养老，甚至可以考虑对个人存入资金进行一定比例或定额的财政补贴。“以房养老”存在老人长寿风险、房屋净值市场变动风险、金融政策风险以及遗赠意愿风险等不确定性因素，在试点之初，更需要政府采取各方面的干预和扶持措施。