鼓励社会力量为老人提供丰富多彩的服务
记者：目前，我国老龄事业发展面临哪些问题？应如何应对？
阎青春：我国发展老龄事业坚持“党政主导、社会参与、全民关怀”的工作方针，各项工作扎实开展，老龄事业稳步推进，呈现良好发展态势。2011年8月17日，温家宝总理主持召开国务院常务会议，讨论通过《中国老龄事业发展“十二五”规划》，必将有力地促进老龄事业更好更快发展，实现老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐的目标。
不过，我国老龄事业也面临着人口老龄化快速发展的严峻挑战，在其发展过程中还存在一些问题。
一是老年人口快速增长对老龄事业发展带来的压力巨大。2010年第六次全国人口普查数据显示，60岁及以上老年人口已达1.7765亿，占总人口的13.26%，与2000年第五次全国人口普查相比，上升2.93个百分点。可是我国老龄事业的发展却相对滞后于经济社会发展状况，滞后于亿万老年人日益增长的养老需求；
二是中央关于扶持老龄事业发展的政策法规还不完善、不配套。中央目前已经颁布实施的扶持政策大多是宏观的、原则性的，基层执行起来比较困难。囿于我国“未富先老”的基本国情，可用于养老的社会物质资源还不是很丰富，各级政府对老龄事业的投入不足，政策支持力度不够，因此调动其他多种社会力量参与和兴办养老事业还不充分。许多民办养老机构办起来之后得不到政府的政策扶持和资金资助，处在举步维艰的状态。
三是各级政府兴办养老机构的管理体制、投入机制不尽合理。我国各级政府举办养老机构还是政府投资、政府经办、政府管理，从办到管一揽子包起来，政府既当裁判员，又当运动员，由此很大程度上造成了高投入低产出、高耗低效、人浮于事的弊端。按照国际通行做法，政府办或政府支持办的养老机构应以收养缺少经济支付能力、需要长期照顾和护理的失能、高龄老人为主，而我国公办养老机构绝大多数恰恰是以收养健康自理老人为主，反倒是民办养老机构更多地收养失能的需要护理的老人。
四是整个养老服务行业的行政监管缺失。民政部1999年曾经就举办养老服务机构的行政许可、行政审批等问题出台过一个部门规章——《社会福利机构管理暂行办法》，但后来《立法法》颁布之后，明确规定行政审批事项必须以国家法律或国务院法规为依据，使得民政部部门规章不再具有执法依据的的法律效力。因此，社会力量办养老机构时，缺少相应的行政监管和行业管理，导致众多社会养老机构屡屡出现侵害老年人权益、甚至生命健康的现象和事故。
五是养老服务队伍建设落后。专业化、职业化的护理服务人员数量少，素质不高，缺少必须的职业资格培训、定期的岗位培训和系统的院校教育。目前，我国养老护理服务人员的持证上岗率仅在10%左右。
如何应对上述这些问题，找出解决的办法呢？首先，要坚持建立具有中国特色养老服务体系的发展方向。那就是必须坚持以居家养老为基础、以社区养老为依托、以机构养老为支撑。避免一说发展养老服务就一味追求全面兴办大规模、高档次养老院舍的错误倾向。其次，对举办养老服务机构也必须要转变发展方式。不要一说到建设养老机构政府就采取过去传统的公办公营、包办包揽的作法，而是应该顺应市场经济要求，尊重市场调节，先鼓励企业参与，而如果有利可图企业肯定是愿意去干的。如果企业觉得没钱赚不愿参与，这时还须让第三部门去干。所谓第三部门，就是非营利性的社会团体、社会服务组织，其宗旨是追求社会公平，实现自身价值。只有企业不愿干和第三部门想干干不了的公共服务，政府才好再去举办。并且政府对自己举办的公共服务也必须按照市场经济发展要求实行严格的企业化管理并建立起及时退出机制。再次，政府要加强行政监管，对社会力量兴办养老院舍也必须统一规划、合理布局，依法审批和注册。第四，加强服务队伍建设。努力加大各级对培养训练服务人员的财政投入，通过多种途径加强职业道德和专业技术培训，提高服务人员素质。眼下最紧迫的是要加大《养老护理员国家职业标准》的执行力度，力争“十二五”期间达到养老护理服务人员全部要持证上岗，养老机构内部供养与服务人员的配置严格按规定执行。
记者：我国目前机构养老的发展态势如何？与此同时，我国机构养老存在哪些主要问题？
阎青春：我国的机构养老工作发展很快，和过去相比有长足的进步。截至2010年末，全国各类老年福利机构39904个，比上年末增加233个；床位314.9万张，比上年末增长9%；收养老年人242.6万人，比上年末增长6.6%；从类型上看，城市养老服务机构有5413个，床位56.7万张，收养老年人36.3万人；农村养老服务机构31472个，床位224.9万张，收养老年人182.5万人。
当然，在看到我国养老机构发展进步取得成绩的同时，也必须要清楚地看到存在的问题，养老机构的整体发展还不能适应老龄化需求，供求之间总体上严重失衡。具体说，目前我国机构养老存在着以下五个方面的矛盾：老人对院舍服务需求大、增长快、要求高与全社会养老机构数量少、质量差、增速慢之间的矛盾；机构服务对象的市场化定位与最需要机构长期照料护理的失能老人支付能力不足之间的矛盾；日益拓宽的开放式社会化经办思路和方式与相对禁锢、保守的管理体制之间的矛盾；社会办养老机构的蓬勃兴起与政府行政监管乏力的矛盾；失能老人对照料护理康复的专业化服务要求与机构中专业服务人员严重不足之间的尖锐矛盾。这些矛盾的存在已经严重制约了养老机构的健康快速发展。
记者：公益机构在老龄事业发展中应发挥什么作用？可采取什么方式？
阎青春：一般说来，公益机构举办与自己组织的宗旨相符合的公共服务事业，大多是通过公开募集社会资金或定期提取公司利润分成的方式来进行的，但他们同时也往往要通过一些经营活动来促进造血功能和维持机构公益服务的持续运转。这些社会公益组织的行为，在很大程度上都可以看作是对政府责任的补充和完善。但是作为政府来讲，则不应强求公益组织和机构都必须象政府一样去担负保基本、保困难的职责，具体到养老服务上也不能要求公益组织和机构都去收养困难、失能的老人，仅能为中低收入的老年人服务。有些公益组织出于长期可持续发展的考虑，把一部分养老服务对象定位在高收入的老年人群上，为他们提供高标准、高品位的服务，同时兼顾为一些中低收入的老年人服务，对此政府也应予以鼓励。因为高收入老人同样是整个老年人的一部分，也需要养老，公益组织和机构把这部分高端养老解决了，本身也是为政府分了忧、承担了责任。按照市场经济规律的要求，公益组织需要通过养老服务经营实现自我补偿、自我积累和自我发展，这样才能使自己有良好的造血功能，才能通过高档次的经营收入弥补无偿低偿服务造成的亏空，也才能为老人提供更加高质量的服务。因此，政府不能强求公益组织只能干赔本赚吆喝的买卖。
公益组织参与提供养老服务，一是要广泛吸收社会捐赠，不断扩大公募资金数量，保证有足够的财力为老人服务。对于公募资金的用途，可能在养老机构的基本建设上面用得会更多一些；二是在养老服务的经营管理上要尽可能按照市场经济要求建立起自我补偿、自负盈亏、自我积累和发展的机制，以保证所经办养老服务事业的可持续发展。当然，公益组织也可以按照现代企业制度的要求，通过和社会上的企业合作的方式共同兴办养老机构，当然其所得营利仍要用于公共服务事业。
记者：社会力量参与兴办养老服务事业，政府应在哪些方面给予优惠政策？
阎青春：对于社会力量参与兴办养老服务事业，政府应大力支持和鼓励，目前也在很多方面出台了一些优惠政策和扶持措施。一是要求发展改革部门要给予优先立项、优先安排；二是要求国土资源管理部门在计划内的公益用地上优先保障，根据兴办养老服务设施和机构的性质或是划拨建设用地，或是安排有偿出让土地；三是各级财政要积极贯彻“民办公助”的原则，根据各地实际提供相应的资金资助，包括一次性的基本资金建设资助、享受服务的老年人服务费用补贴和机构运营费用的补助等形式；四是贯彻税收减免的优惠政策，在营业税、所得税、基本建设配套税费等方面予以相应的免除和核减；五是在市政方面，对养老设施和服务机构的用水、用电、用气等方面给予民用最低价格的优惠和专用车辆道路通行税费的减免；六是要求做好社会养老保险、医疗保险与养老机构的对接，积极协助养老机构入住的老人实现养老金发放的接转，养老机构内部设立的医疗康复机构，经检查合格可优先作为医疗保险的定点单位，就地享受医疗费用的报销待遇。还有就是，劳动部门在落实下岗再就业政策时，可将政府购买公益岗位的人员配置指标和再就业技能培训指标适当分配给养老服务机构一些等等。这些扶持政策的颁布和实施，将有力地促进社会力量举办养老服务事业的开展。
记者：请谈谈国际上公益机构参与养老事业的现状，有哪些值得我们学习借鉴的经验？
阎青春：从国际社会养老服务事业发展的情况看，绝大多数发达国家举办养老机构都是采用公建民营的形式，也就是政府出资，公开招标，然后把养老机构的建设、经营和管理交给中标的社会团体或服务组织。社会服务团体、非营利组织，是国际上公认的举办养老机构的最佳选择。我去过瑞典的一个老年人残疾人康复中心，那里一共收养了17个人失能老年人和残疾人，以脑瘫和中风为主，每年的服务和运营费用高达2000多万，其中政府资助1800多万，剩下的则靠社会募集。每个病人由四五个专业服务人员照顾，一个人的服务合计100多万。国外的养老机构基本上是由非营利组织负责经营管理，机构是相对独立的，运营和内部管理基本上是机构说了算，政府主要是制定法律法规和标准规范，组织对这些养老服务机构进行定期或不定期地检查评估，并且评估也不是由政府部门去实施，而是交由社会上的专业评估机构按照政府制定的服务标准和规范去进行。政府则根据评估结果，对养老机构进行相应的奖惩。
这些作法对经济已经是很发达的国家来说是很通行的，对我们这样经济还不是很发达的、物质资源还不是很丰富的发展中国家来说，虽不能完全适用，但还是有一定的借鉴意义的。比如，我们可以视情况逐步加大“民办公助”的力度和份额，加大政府购买服务的范围和补贴服务费用的数量，等到将来我们发展了、资源丰富了就可以顺理成章地过渡到“公建民营”上；我们还要加快培育和发展社会服务组织和团体，弥补政府失位、市场失灵时形成的养老服务空缺和资源配置的失当，使全社会的老年人都能真正地安度晚年、安享晚年。